Derecho Internacional /International Law

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mundo_04El marco jurídico de la integración de Hong Kong en China y su aplicabilidad al caso de Gibraltar en España

Fuente: Noticias Jurídicas
04 de mayo, 2017
Hace apenas veinte años, el 30 de julio de 1997, en el Centro de Convenciones de Wan Chai al norte de la isla de Hong Kong, se escenificaba el traspaso de soberanía sobre Hong Kong desde Gran Bretaña a la República Popular China (RPCh). Este evento marca el fin del dominio colonial británico en el territorio de Hong Kong, un dominio que comienza con el Tratado de Nankín de 1842 y se expande con el Tratado de Pekín de 1860 y el Convenio para la Extensión de Hong Kong de 1898.


Como veremos, Gran Bretaña sigue una estrategia lentamente expansionista sobre un antiguo territorio colonial, una estrategia muy similar a la seguida en Gibraltar, un territorio reducido que se cede en el Tratado de Utrecht, conservando la gestión administrativa del territorio para España, y sin cesión del istmo, donde se encuentra el actual aeropuerto, ni del espacio marítimo, sobre el que se ha ganado terreno al mar en los últimos años, contrariamente al Tratado y al Derecho Internacional.

La sorprendente salida de Gran Bretaña de la Unión Europea, único ente de Derecho Público Internacional totalmente democrático en nuestros días, reaviva el interés por este tema, aislando a Gran Bretaña en sus reclamaciones coloniales sobre Gibraltar y sobre todo colocando a la Unión Europea como gran bloque opuesto a las reclamaciones coloniales británicas.

El caso de Hong Kong guarda grandes similitudes con la cuestión del peñón, una cuestión para la que los autores del presente análisis proponen un nuevo enfoque jurídico basado en pilares administrativos, económicos y fiscales que pongan los mimbres a la solución del problema, ganando para los intereses de la UE a la población de Gibraltar, permitiendo, del mismo modo que se hizo en Hong Kong, que continúe el esquema de exenciones fiscales actual durante una moratoria de 50 años.
Los similares tratados de Derecho Internacional que dan lugar a la anexión de Hong Kong y Gibraltar por parte de Gran Bretaña

Hasta cierto punto, el Tratado de Utrecht se podría considerar precursor de los diversos tratados que dan lugar a la anexión de Hong Kong y otras zonas del territorio chino por parte de Inglaterra. Utrecht pone fin a la Guerra de Sucesión española (1701-1713), cuyo principal objeto es evitar la fusión de Francia y España bajo el liderazgo de Felipe V y al mismo tiempo escenifica el final de la hegemonía mundial del imperio español, que acepta condiciones favorables a los intereses británicos. En definitiva, Gran Bretaña saca rédito de la erosión bélica a la que se han visto sometidas España y Francia, cristalizando la ventaja en un tratado de Derecho Internacional que posteriormente la doctrina jurídica china calificará como desigual.

En efecto, el 11 de abril de 1713 se firma el Primer Tratado de Utrecht entre Gran Bretaña y otros países aliados por un lado y Francia por otro, dando lugar a la partición de la monarquía hispánica. Los Países Bajos, Luxemburgo, Nápoles, Cerdeña y Milán pasaron al Sacro Imperio Romano Germánico y Sicilia pasó a integrarse en Saboya. El 10 de julio del mismo año se firma el Segundo Tratado de Utrecht entre Gran Bretaña y España, según el cuál Menorca (posteriormente recuperada para España) y Gibraltar pasan a la coronta británica. Francia había cedido anteriormente territorios en Canadá, Antillas y la Bahía de Hudson y por otro lado, España autoriza a Gran Bretaña a comerciar con esclavos mediante el derecho de asiento[i]. A posteriori de Utrecht, otros tratados le dan seguridad jurídica al acuerdo, en primer lugar el Tratado de Rastatt de 1714 en el que Francia y Austria firmaban la paz y el Tratado de Baden en septiembre del mismo año, concretando las cláusulas del Tratado de Rastatt.

En definitiva se podría considerar que Utrecht es el pistoletazo de salida del imperio británico, logrando imponer el criterio de Gran Bretaña por encima de sus rivales europeos, un esquema desigual que se empleará un siglo después en China.
El comienzo del dominio inglés sobre el territorio de Hong Kong viene marcado por el Tratado de Nankín[ii], que pone fin a la primera Guerra del Opio[iii], con este tratado, la Dinastía Quing cede a perpetuidad la isla de Hong Kong, un territorio aislado al sureste de china con fácil acceso por mar. Este tratado posteriormente se concreta con el Tratado de Bogue de 1843 y da lugar a un periodo de casi cien años de dominio comercial extranjero a través de zonas en las que se goza de extraterritorialidad[iv] para ejercer el comercio en China por parte de potencias extranjeras.
El segundo tratado de relevancia para la anexión de Hong Kong a Gran Bretaña fue el Tratado de Pekín de 1860[v], al final de la Segunda Guerra del Opio (1856-1860). En este tratado se establece la cesión a perpetuidad de la península de Kowloon (un territorio al norte de la isla de Hong Kong) a Gran Bretaña (artículo 6 del Tratado).

Por último, en 1898, la dinastía Quing firma un nuevo tratado con Gran Bretaña llamado comúnmente Convenio para la Extensión del Territorio de Hong Kong[vi]. El tratado, promovido por Gran Bretaña tras la derrota china[vii] en la guerra Sino-Japonesa (1894-1895), otorga a Gran Bretaña en arrendamiento los territorios al norte de Boundary Street por una duración de 99 años.

Analizándolo sintéticamente, el status quo jurídico-económico de Hong Kong antes de la recuperación de la soberanía para China, guarda extraordinarias analogías con Gibraltar. Ambos territorios son colonias británicas, con poca extensión y aislados de la metrópoli, sus habitantes requieren cada vez más espacio para viviendas y recursos de todo tipo y se trata de un paraíso fiscal más o menos reconocido, como veremos, un asunto de vital importancia para apoyar las pretensiones jurídicas de cara a recuperar la soberanía.

El enfoque jurídico de China para la solución del problema y su aplicabilidad al caso de Gibraltar

En el caso chino, desde la administración de Deng Xiaoping, el problema se afronta de manera diferente a cómo se ha hecho en España en las últimas décadas. Se plantea primero un nuevo enfoque político para la República Popular China, resumido en la expresión un país, dos sistemas[viii]. De esta manera, Deng logra instaurar un sistema capitalista dentro del estado autoritario de la República Popular China que le permite competir con el marco jurídico capitalista del Hong Kong inglés en igualdad de condiciones.

En segundo lugar, Deng crea las Zonas Económicas Especiales (ZEE), regiones con cierta autonomía jurídica de la República Popular China, con unas condiciones fiscales, financieras y jurídicas mejoradas con respecto a Hong Kong, es decir, se crean las condiciones para competir económica y socialmente con el paraíso fiscal de facto ubicado en la colonia británica[ix]. La primera ZEE en ser constituida es la de Shenzhen en 1980, colindante al norte con Hong Kong, gozando de autonomía del gobierno chino, menor burocracia y un régimen fiscal y financiero laxo orientado a atraer empresas extranjeras.

Durante dos décadas la ZEE de Shenzhen se desarrolla con fuerza, compitiendo de manera efectiva con Hong Kong, pero con unas posibilidades de crecimiento y de obtención de recursos mucho mayores, al estar abierta a la totalidad de China. En cambio Hong Kong se encuentra cada vez más escaso de recursos y ve con anhelo el crecimiento aparentemente ilimitado de su gemelo Shenzhen.

Finalmente, en 1984, la RPCh se abre a un acuerdo de transferencia beneficioso para los habitantes de la colonia, permitiendo a Hong Kong mantener todos sus privilegios, incluso juzgados de última instancia y extradición, divisa, policía y Derecho Administrativo propios, durante 50 años, pero bajo soberanía República Popular China (que asume la Defensa y los Asuntos Exteriores a partir de 1997), algo a lo que accede Gran Bretaña, firmándose a continuación un nuevo tratado, la Declaración Conjunta Sino-Británica sobre la cuestión de Hong Kong[x].

En el caso de Gibraltar esta solución es perfectamente aplicable, sin embargo, previamente es necesario que la Unión Europea y España asuman en la negociación que deben ser flexibles en materia fiscal, financiera y jurídica en el área colindante con Gibraltar, dando así garantías jurídicas de que los actuales privilegios financieros y fiscales de la población gibraltareña se van a mantener tras la reincorporación de Gibraltar al territorio español.

Gibraltar y las otras zonas con regímenes fiscales especiales en España y la Unión Europea

La fiscalidad gibraltareña es privilegiada y es precisamente por ello que la economía y el nivel de vida en el peñón superan al de territorios adyacentes. El tipo impositivo del Impuesto de Sociedades es del 10%, en comparación con el 25% imperante en España, esta es una de las razones por las que cuenta con 81.000 empresas registradas. Otra importante razón es la no aplicación del IVA y la posibilidad de crear fácilmente empresas offshore (las llamadas Private Company Limited) que tributan con una cuota tributaria fija de 225 libras esterlinas anuales y sin un capital social mínimo desembolsado[xi], quedando exentas de cualquier otra tributación. Al mismo tiempo, una empresa offshore gibraltareña ofrece a su propietario el anonimato, siendo frecuente el empleo de residentes en el peñón como administradores titulares de la sociedad para evitar la publicidad sobre el verdadero propietario. Este status quo ha animado a muchos residentes en España a constituir sociedades pantalla en Gibraltar para adquirir y mantener propiedades inmobiliarias en territorio español.

Por otro lado, en la Unión Europea[xii] existen numerosos ejemplos de territorios privilegiados en cuanto a regímenes fiscales, financieros e incluso administrativos similares al gibraltareño, por no mencionar que Gibraltar ha estado integrada en la Unión Europea hasta la materialización de la salida de Gran Bretaña de la Unión, es decir, sería jurídicamente plausible establecer una zona con el régimen jurídico gibraltareño en el territorio español adyacente a Gibraltar.

Como ejemplos de zonas con régimen jurídico especial en la UE podemos mencionar que en Países Bajos contamos con zonas libres de impuestos en Aruba y Antillas Holandesas (tipo reducido del 2% a los beneficios empresariales), en Chipre tenemos las International Business Companies que cotizan al 4.5% en el Impuesto de Sociedades o, por otro lado la exención de impuestos para las Holding Companies constituidas en Luxemburgo.

Otros ejemplos notables son Büsingen (aplica la fiscalidad suiza) y Heligoland (exención total de tributos, fuera de la unión aduanera y fuera de la zona común del IVA) en Alemania, Campione d’Italia (dentro de suiza a efectos aduaneros), Livigno (fuera de la Unión Aduanera y de la zona común del IVA) y lago de Lugano en Italia, Aland en Finlandia (no se aplica totalmente la legislación de la UE), Islas Feroe en Dinamarca y Monte Athos en Grecia (exento de aplicar ciertas leyes griegas y de la Unión Europea, prohibida la entrada de mujeres en el territorio y fuera de la Zona Schengen).

En España contamos también con ejemplos de jurisdicciones fiscales y financieras especiales en las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla y en las Islas Canarias. Ceuta y Melilla se encuentran fuera de la Unión Aduanera y las actas en materia de política comercial de la UE no tendrán aplicación en estas ciudades. Por otro lado no forman parte de la Zona Común del IVA y en su lugar aplican el Impuesto sobre la Producción, los Servicios y la Importación (IPSI), notablemente más bajo que el IVA[xiii]. Asimismo, se puede considerar como especialidad fiscal el Concierto Económico Vasco, con recaudación e inspección fiscal propias y con competencia legislativa en IRPF e Impuesto de Sociedades[xiv].
En las regiones Ultraperiféricas (Azores, Canarias, Madeira, Guadalupe, Guyana, Martinica, Reunión, Mayotte y San Martín) y en los territorios de Ultramar (Nueva Caledonia, Polinesia Francesa, Tierras Australes Francesas, Curazao, Bonaire, San Eustaquio, Saba y Groenlandia) de la UE la fiscalidad es aún más laxa, por lo que, como hemos visto, existen importantes precedentes de regímenes jurídicos privilegiados en otros territorios de la UE que deberían allanar el camino al establecimiento de lo que podríamos denominar la Zona Económica Especial de la Bahía de Algeciras.

Conclusiones
Es preciso tomar en consideración a la población de Gibraltar a la hora de alcanzar una solución plausible al asunto del peñón del mismo modo que el gobierno chino lo hizo para el caso de Hong Kong. Para contar con la colaboración de la población local es preciso mantener sus actuales privilegios, que Gran Bretaña[xv] potencia y protege, y para revestir esta postura de seguridad jurídica el modo más apropiado es la creación de una Zona Económica Especial alrededor de Gibraltar, del mismo modo que en su momento China creo una Zona Económica Especial al norte de Hong Kong.

En otro orden de cosas, el Brexit plantea una estrategia totalmente nueva en el litigio por Gibraltar. En estos momentos ya no se trata de una contradicción entre Gran Bretaña y España, ya que las partes han transmutado en Gran Bretaña y la Unión Europea. En la actualidad el bloque de la UE podrá ejercer una presión a nivel internacional mucho más efectiva, contando, entre otros apoyos jurídicos, con un miembro permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en la figura de la República Francesa. En este sentido, España debe impulsar en las instituciones de la UE una mayor integración de la Defensa europea, que actualmente es uno de los ámbitos de trabajo principales de la Unión[xvi].

Al mismo tiempo se debe afrontar el asunto de manera lo más armoniosa posible, ya que Gran Bretaña es una democracia aliada de España, que comparte valores con nuestro país, por ello no se debe caer en la confrontación abierta, contraria a los intereses de nuestro país. En este sentido, la solución de mimetizar el régimen jurídico gibraltareño a través de una Zona Económica Especial colindante es doblemente oportuna, por un lado atraerá a la población de Gibraltar hacia la soberanía española y por otro es una medida pacífica que no puede ser tachada de hostil por Gran Bretaña.

La creación de una Zona Económica Especial en el área de la bahía de Algeciras, suficientemente amplia para que se pueda desarrollar económicamente con fuerza, con un régimen fiscal, financiero y jurídico propio que sea tan laxo como el que nos encontramos en Gibraltar en la actualidad, es la solución que más seductora puede resultar a los habitantes de la colonia. En España y en la UE ya existen territorios con una fiscalidad y regímenes jurídicos especiales, de modo que no sería una innovación jurídica especialmente revolucionaria.

Como contrapartida en la negociación, España puede ofrecer a Gran Bretaña la utilización de la Base Naval de Rota (unas instalaciones notablemente superiores a las del peñón[xvii]), incluyendo a Gran Bretaña dentro del Convenio Hispano-Norteamericano[xviii], de modo que Inglaterra pueda mantener presencia en el enclave estratégico del estrecho tras dejar Gibraltar, de este modo, la cesión de Gibraltar no será vista como un todo o nada por parte británica y es una concesión más beneficiosa para los intereses de España[xix] que la cosoberanía.

Abundando en lo anterior, la cosoberanía debería descartarse como posición jurídica de España en la negociación, ya que no es eficiente desde el punto de vista del Derecho Administrativo, daría lugar a una duplicidad de administraciones en todos los ámbitos que exigirían una mayor exacción de impuestos, justo lo contrario a lo deseado por la población de Gibraltar, tanto del ámbito del peñón como del área gaditana, asimismo podría dar lugar a una estéril reclamación de cosoberanía en terceros territorios distintos a Gibraltar que en algún momento de la historia hayan pertenecido a otras potencias. Al hilo de lo anterior, tomando en consideración únicamente el plano jurídico del asunto, el Tratado de Utrecht no plantea la cesión de la jurisdicción del territorio, que se mantendría en manos españolas, por lo que no corresponde ceder la soberanía, ni aún de modo parcial, a manos británicas.

La UE puede plantear, en caso de no colaboración británica, un cierre de la frontera con Gibraltar, que desde la materialización del Brexit será un tercer país. Se estima que la Junta de Andalucía asistió sanitariamente a sesenta mil británicos en 2016, algo que tendrá que cesar tras la salida de Gran Bretaña de la UE. El hipotético cierre de la frontera provocaría consecuencias muy negativas en la economía de la colonia británica que depende absolutamente de la mano de obra cualificada española y de los recursos que recibe desde España, como por ejemplo, las conexiones de datos para empresas de internet[xx] y para la banca.

Finalmente se negociará un acuerdo de transferencia de soberanía de Gibraltar a España análogo al negociado por China para Hong Kong, permitiendo a la antigua colonia británica mantener todos sus privilegios sin excepción por un periodo de 50 años, pero dentro de la soberanía española, con un régimen jurídico especial que respete los actuales privilegios y garantice el apoyo de la población.

El tratado Internacional, que tendría un carácter similar a la Declaración Conjunta Sino-Británica materializará jurídicamente el acuerdo y paralelamente se deberá aprobar el estatuto de autonomía de Gibraltar, del mismo modo que en 1997 se redactó un estatuto básico[xxi] para el caso de Hong Kong, o que en 1949 se promulgara la Ley Básica Alemana, con la esperanza de integrar en la República Federal Alemana la República Democrática Alemana, algo que finalmente ocurrió con la caída del muro de Berlín

La Constitución Española, a diferencia de la de otros países, no contiene previsiones para el caso de incorporación de territorios afectados por disputas de soberanía con terceros Estados, como ocurría, por ejemplo en el citado caso de la República Federal de Alemania o en el de la República de Irlanda, por lo que, si bien un régimen fiscal distinto o la existencia de Ciudades Autónomas con Estatuto propio y representación en las Cortes no son ajenos a la CE, podría modificarse para añadir la referencia expresa a Gibraltar junto a Ceuta y Melilla, y una Disposición Transitoria que hiciese referencia al Régimen Fiscal con limitación temporal.

La reforma[xxii] propuesta podría ser aprobada por el procedimiento establecido por el Artículo 167 de la CE de manera que, con casi total certeza, encontraría escasa oposición en las Cortes Generales y abriría las puertas a una mayor estabilidad institucional para España, para Gran Bretaña y para las Organizaciones de Derecho Internacional a las que ambos países pertenecen.

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